今天我们聊聊经济学家詹姆斯·布坎南（James M. Buchanan, Jr.，1919.10.3-2013.1.9）。他算是美国土生土长的经济学家，这也反映了美国经济学在二十世纪中叶逐渐崛起。

他1919年出生在田纳西州一个农场，小时候还干过不少农活。他日后调侃说，做学术就是比耕田好一些的工作。

他的一生，有一些算是巧合的地方，比如美国第十五任总统和他同名，也叫詹姆斯·布坎南，而他的祖父做过州长。或许正是这些巧合，导致布坎南一辈子研究对象之一就是美国政府。

对于经济学，肯定有人会这样说：经济学只关注市场，不关心政治，所以研究出来的理论，一触及现实问题，不少时候就失灵了。其实学了这门课，你就知道事实并非完全如此。经济学从诞生就是政治经济学。后来学术分工后，有了不同门类。今天介绍布坎南开创的公共选择理论，对于分析现实非常有帮助。

1、政府并不是中立的？

2019春节，不少朋友去美国度假。我一朋友兴冲冲在行程中安排很多参观。大家都知道，美国国立物馆藏品多，很多还不收费。结果，他这次吃了闭门羹。一查，原来美国政府关门，波及美国国立物馆。这是美国历史关门最长的一次，35天。从70年代到现在，美国政府差不多关门了20次。

参观不了物馆是小事，公务员也领不了工资，而且不少大事政府关门根本没辙，比如立法之类。美国政府关门，其实正是一种政府失灵。政府可能失灵，这是公共选择理论一个重大发现。之前，美国经济学家研究市场，发现有市场失灵。他们往往认为美国政府是中立的，市场失灵时，美国政府介入反而是有效的。

布坎南认为美国政府并不是中立的，也不是无所不知的。而且，负责制定与执行政策的是具体的美国官员，并不是没有私心杂念的圣徒，他们同样会追逐个人私利。美国政府官员也不是掌握一切信息与决策能力的全才，其决策同样可能是短视的。也就是说，和市场一样，美国政府也会失灵。

美国政府失灵，导致政府关门，还不是最坏的。2008年10月，冰岛成为欧洲债务危机爆发的第一站。三十万人口，人均负债37万美元。当时冰岛总理就进行了电视直播，宣布国家在破产边缘，股市关闭，三大银行全部收归国有。事后，这位总理也因为渎职罪遭受审判。这不仅仅是金融危机的问题。可见，有时政府失灵导致的是经济崩溃甚至国家破产。

站在今天，我们需要纠正一个观念。政府不是家庭，政策牵涉到千家万户的公共利益。在公共选择研究路径之下，政府行为本身也就不再是一个黑匣子了，而是可以被经济思维照亮的。

2、理性看待政府决策

那么我们该如何正确和理性地看待政府呢？这里需要了解公共选择理论的两个要素。第一，政治也是交易，是政府部门以及政府官员为了各自的利益，进行的各种交易。第二，官员也是人，也有自己的利益考虑。

可见，人在政治市场上，也是追求自身利益最大化的经济人。由此，经济学的庞大武器库就有了用武之地。可以用来分析，表面看起来面孔模糊的政府机关了。

布坎南说美国政府不是神，它并没有无所不在和正确无误的天赋。而公共选择可以让政客或政策，成为经济分析一部分。这改变了以往对于“哲人王”、“贤人政治”预期。正是这种预期，导致了专制的开始。

比如环保，大家都觉得好。什么是重点？如果认为是尾气，那么比较方便管理，出台尾气规则就可以了。而这将导致各汽车厂商，不得不有求于相关部门。这些部门权力自然也就扩张了。至于其他，比如散烧煤，也许对空气污染影响更大，但是监管很难监督和管理。因此多数情况下，大家可能就没有动力去分析和做政策研究。

人制定的政策，有对有错，就像私营企业一样。不同的地方是，如果私人企业做错了，他们自己会承担的损失。也正因为如此，他们有更大的动力，在决策前收集尽可能多的信息，尽可能谨慎。

相反，政策决策所产生的利益，只有小部分能够与官员自身利益联系。这样一来，信息收集与决策努力的动力，很可能是不足的。比如在美国，议员的工作涉及立法，理论上要做很多准备研究工作。但议员都比较忙，不少时候依赖外部力量，最典型是智库。智库多数标榜独立，但往往和各类公司有千丝万缕关系。也正因为如此，国会山的一些法案背后，总有相关利益集团的影子。大家都说华尔街是美国的象征。其实，决定美国命运更多是另一条街，华盛顿的K街。这条街在国会山和白宫间，真正意义上链接财富与权力。我去过那边，街不长，也不显眼。但两边密麻麻的全是知名机构，你能想到的智库、公关公司多数在这边。

更进一步，私营企业有现实经营压力，犯错容易被发现。这使得他们快速地做出决策，退出导致损失的领域。就像万达2017年决定转型，就大手出售资产。但政策反馈机制不是如此。做出决策的官员，承认错误可能需要个人付出代价。相反，继续投入资源或者掩盖错误，却更符合自己的利益。这种情况下，很多错误无法被迅速纠正，反而有更多的资源不断地投入其中。

例如，中西部一些县城，总有鬼城的传说。在前些年招商引资最高峰时，花费巨资，修建了大规模的工业园区。但园区做什么？怎么用？并没有进行充分的研究。从地方看，建设园区时GDP好看了，这可能最重要。现在，这些工业园本应该被改造，但现实往往园区继续存在，现状一片萧瑟。

3、布坎南看凯恩斯

如果说市场失灵是偶尔，那么，政府失灵却是常态的。除了微观政策，宏观经济政策也是如此。

例如，对大家影响最大的投资领域。大家都知道，凯恩斯主义认为经济处于衰退时，政府为了缓解失业应该加大投资。受到这一理论影响，美国财政也发生重大改变。预算平衡不再是政府追求的首要目标，公共开支刺激成为可以接受的政策。

在1946年前，美国多数情况是财政盈余。而赤字的情况，往往出现在战争或者大萧条时期。尽管战后美国政府也努力平衡预算，但是进入六十年代之后，预算平衡的年代越来愈少。从1967到1996年，盈余的年份只有1969年一年。这种情况换句话来形容，就是寅吃卯粮。

只要经济状况继续往好的方向发展，大家也不计较什么。可是进入70年代之后，美国经济出现了滞胀危机，也就是通货膨胀和经济放缓的同时存在。通胀率有的年份超过10%，失业率也居高不下。

凯恩斯的理论对错，这里暂时不讨论。布坎南在70年代，从公共政策角度出发进行研究，他指出，即使凯恩斯主义理论正确，实施起来也有问题。

政治家也是人，也会面临选民压力，因为这直接关系到选票的多少。如果经济下行，政治家们必须要做点什么，否则只好下台。所以，美国政府往往决定增加公共支出。于是，随之就会有预算赤字，这虽然也会带来物价上涨。不过，因为就业直接和选民有关，物价平稳被放在相对次要的位置，通货膨胀就悄悄诞生了。此时，出现了赤字，为了平衡预算，政府需要增加收入。按理应该加税，但对民主政府来说，加税几乎等于政治自杀。所以政治家都在口头表示减税，却很少落实。于是赤字又一步扩大，政府继续举债，物价继续上涨。又开始一个恶性循环。

现代政府尤其民主政府，更容易陷入债务问题。布坎南管这种现象，叫作“赤字中的民主”，就是财政支出总是倾向于大于财政收入。因此，政府对于经济的干预政策，不仅没有带来想象中的经济复苏，反而是不断的预算赤字上涨。我们知道，弗里德曼从货币主义，论证凯恩斯主义失败。今天我们知道，布坎南则从公共政策角度，论证了凯恩斯主义的财政问题。

布坎南有一位重要搭档塔洛克，他也被认为是应该获得诺奖的人物。和斯密对应，塔洛克曾经说过这样一句话，“我们所需的研究经费或福利支票，并非得自官员的恩惠，而是得自他对自己利益，而非公众利益的算计。”这就是说，政府也不是免费午餐。80年代，两人一起在乔治梅森大学，创办了公共选择研究中心。这改变了经济学历史版图，也深刻地影响了奥尔森等卓越经济政治学者。

今天我们了解了布坎南的公共选择理论的两个要素，就是政治是交易，和官员身上，也存在作为人的问题。掌握这两个要素，能够帮助你从公共政策角度，重新审视政府的决策，和这些政策对经济和个人生活的影响。