中超为什么不能评裁(孙杨仲裁中超改名，体育行业管理的合法性分析｜法律专栏)

体育行业实施自治管理制度，具有立法、管理和司法等功能，排除当地法律的适用和普通法院管辖。但除依合同实行的自治管理外，还存在依法律法规授权管理的情况。两类管理的法律关系不同，外部法律介入的方式和程度也有所区别，这些问题在体育行业管理中应予以重视。

体育行业管理体系

体育行业实行金字塔式的管理体系，国际体育单项运动联合会（下称“国际体联”）位于顶层，第二层是大陆或地理区域体育联合会，再往下是国家体育单项运动协会（下称“国家体协”）。国家体协管辖地区或城市体育协会、各类联赛组织和单项体育组织，地区或城市体育协会、单项体育组织或联赛组织管辖体育俱乐部，运动员隶属于体育俱乐部、地区或城市体育协会或单项体育组织。

以奥运项目为例，国际奥委会只承认一家国际体联，国家或地区奥委会也只承认隶属于该国际体联的国家体协，由该国家体协选拔的运动员才有资格参加奥运比赛。这种管理体系不但可以保证赛事规则统一、赛程不发生冲突，还能保证各成员机构采取一致的运动员注册、转会和参加国际赛事的规则及相互承认和执行处罚决定。如果国际体联或国家体协对运动员进行禁赛处罚，该运动员在处罚期内不得参加任何国家的比赛。

体育行业管理自成体系，具有立法、管理和司法系统。在立法方面，体育机构自行制定章程、规范和规则，用以管理成员和参赛人员。除竞赛规则外，还包括对使用兴奋剂、操纵比赛和其他腐败行为的处理以及财政管理、参赛者安全保障和未成年人保护等方面的规范。在管理方面，规则和规范由行业内部实施与执行，包括赛事批准、运动员参赛资格许可等。

在司法方面，对于违反比赛、财务管理和其他规定的行为，由行业内部进行纪律处罚；对处罚不服的，由内部机构做出仲裁并执行裁决。自治管理的优势在于能够制定符合运动项目特点的规则和规范，高效率地进行纪律处罚和处理纠纷，避免行业规则与国内法律产生冲突。例如，在许多国家，运动员转会规则都不符合国内法的规定，但在体育行业内部被普遍接受和实行。

体育自治体系还包括国际奥委会（IOC）、国际体育仲裁院（CAS）和世界反兴奋剂组织（WADA）等机构，他们在各自的领域发挥着重要作用。

国际奥委会在全球范围内推广奥林匹克运动，为各国运动员提供了奥运会这一展现体育技能的平台，推动了体育运动的发展；世界反兴奋剂组织严格控制在体育运动中使用兴奋剂，维护体育比赛的公平、公正和体育事业的健康发展；国际体育仲裁院作为独立的体育仲裁机构，为体育内部的自治管理提供了更加合法和权威的纠纷解决平台，该机构统一适用瑞士法律和国际习惯法作为法律依据，结合体育运动的特点做出裁决，不但使体育行业纠纷能够得到更加公平、公正的解决，而且还可避免当事人自行选择适用法律和管辖法院所造成的不一致判决结果，其仲裁裁决对体育行业的行为和管理具有示范效果。

管理权实施的法律基础

体育行业管理权的行使一是基于合同，二是基于法律法规的授权。基于合同的管理称为自治管理，基于法律法规的管理应为行政或准行政管理。自治管理源于多个直接或间接合同组成的链条，包括运动员与俱乐部之间的雇用合同、俱乐部与国内体育管理机构的会员合同、国内体育组织与国际体育组织的合同等，所有合同都带有遵守国际或国内体育组织章程、纪律处罚规则和行业内部纠纷处理机制的条款。

以纠纷解决为例，为避免普通法院适用当地法律造成的不确定性，国际或国内体育组织都要求在行业内部处理纠纷，国内纠纷由国家体协仲裁机构处理，涉外纠纷由国际体联仲裁机构处理，对国际体联裁决不服的，上诉至国际体育仲裁院。

倍受关注的孙杨案，最初由国际泳联做出仲裁，世界反兴奋剂组织不服裁决，上诉至国际体育仲裁院。

作为非政府机构，国际体育组织实施以合同为基础的自治管理。但国内体育机构的管理方式，除基于合同的自治管理外，还会依法律或政府授权行使管理权。在这种情况下，体育管理机构行使政府部门的权力，对体育进行行政或准行政管理。

在以合同为基础的自治管理中，管理者与被管理者之间是私法关系，遵循意思自治和“法无禁止即可为”的原则，不受法律对公权力的限制，可排除当地法律的适用和普通法院的管辖。但合同管理力度较弱，相关方可以选择退出，而且也会受到反垄断法的规制，这是体育行业自治管理的软肋。

例如，国际足联规定，各成员机构不得参与未经批准的赛事。欧洲超级联赛未经国际足联和欧足联批准，但欧洲多家豪门足球俱乐部要组织和参与这一赛事。英足总基于合同对成员俱乐部进行管理，虽然有章程规定，但受反垄断法的制约，难以阻止英属俱乐部参赛；而法国足协依政府授权管理足球运动，可行使法定的管理权阻止法国俱乐部参加未经足协批准的赛事，且这一准行政管理行为不受反垄断法的规制。

在行政或准行政管理中，管理者与被管理者是公法关系。与自治管理相反，管理方秉承“法无授权不可为”的原则，不得越权行事，被管理方受到损害时，可诉至法院对管理方的行为进行司法审查。公权力管理力度较强，但权力范围受到限制。法国是对体育实行准行政管理的国家，在遵守国际体联的规定对运动员进行处罚时，如果处罚决定不能满足国内法律的程序标准，会在司法审查时因超越权限被驳回，导致拒绝承认的后果。

我国体育行业管理的法律困惑

根据《中华人民共和国体育法》（下称《体育法》）的规定，国家体协作为法律法规授权的组织和社团法人，兼具法律法规授予的管理权和按照行业规章的自治管理权。加之，目前我国独立与中立的体育仲裁制度尚未建立，裁决不具司法执行力，造成体育行业管理诸多的法律问题。

首先，《体育法》第29、31条规定，“单项体育协会对本项目运动员注册和运动竞赛进行管理。”这是法定的管理权，如同国家机关行使的行政管理权，应具有行政诉讼的可诉性，接受法院的司法审查。司法审查的目的是对行政权力的监督和制约，只对程序的合法性进行审核而不关注实体内容，如管理方的决定是否超出了法律授权范围、决策程序是否符合规定、是否遵守自然正义的原则、是否存在不公平现象等。

中国足协近期做出的“限薪令”和“俱乐部名称中性化”的新政，其内容有利于足球产业的长远发展，但制定过程中是否存在程序瑕疵，值得探究：是否与球员充分协商？俱乐部的决策参权是否得到保证？对于法定权力行使中产生的纠纷，法院不应以体育自治为由，拒绝进行司法审查，体育机构也不应以此抗辩法院的管辖，否则便混淆了公法与私法两类不同的法律关系。

其二，《体育法》第47条的规定，“在竞技体育中从事弄虚作假等违反纪律和体育规章的行为，由体育社会团体按照规章规定给予处罚”；第48条规定，“在体育运动中使用禁用的药物和方法的，由体育社会团体按照规章规定予以处罚”。体育组织的规章为成员之间合意的结果，是自治权的体现，主要包括对竞赛规则及竞赛本身的管理等。这种管理专业技术性强，依据自律性的竞赛规则和规范实施；对违规行为处罚不服的，可适用行业内部纠纷处理程序，通过体育仲裁解决纠纷，排除法院的管辖。

其三，《体育法》第32条的规定，“在竞技体育活动中产生的纠纷，由体育仲裁机构负责调解、仲裁。体育仲裁机构的设立办法和仲裁范围由国务院另行规定。”目前，国务院尚未规定体育仲裁机构的设立方法和仲裁范围，法定的体育仲裁机构并未在我国设立，这给体育纠纷的解决带来了很多问题。

首先，根据我国《仲裁法》的规定，仲裁只用于平等主体之间的争议解决，而如上所述，体育行业管理分为法律法规授权管理和依行业规章自律管理，在国务院尚未规定仲裁范围的情况下，将体育行业的所有纠纷一概归于体育仲裁机构处理，排除法院对法律法规授权管理行为的司法审查，显然违背法理，剥夺了当事人的诉权，也不符合《体育法》的立法本意。

此外，目前真正独立与中立的体育仲裁机构在我国尚未建立，做出的裁决只能视为内部决定并由体育机构自行执行，不具司法执行力。因此，体育机构依仲裁裁决做出的处罚，仍然是可诉的；根据法律关系，也许是私法上的违约之诉，也可能是对公权力的行政诉讼。而法定的仲裁裁决是不可诉的，无论是国内、还是涉外仲裁，一裁终局。当事人只能向法院提起撤销裁决或申请不予执行，不能对仲裁裁决提起上诉，而法院也只对仲裁程序进行审核，不考虑实体问题。

例如，孙杨案由国际体育仲裁院做出裁决后，只能向瑞士最高联邦法院申请撤裁，而不是上诉。联邦法院以首席仲裁员对中国人带有偏见的程序瑕疵，撤销裁决，发回重裁。因此，国务院应尽快制定体育仲裁机构的设立办法和仲裁范围，早日设立独立与中立的体育仲裁机构，以保证体育仲裁裁决的合法性和权威性。

结语

体育行业管理兼具法律法规授予的管理权和按照行业规章的自治管理权，前者管理方与被管理方是公法关系，后者为私法关系。公法关系的管理不可排除法院的司法审查权，私法关系可实行管理自治，在行业内部解决纠纷，排除法院的管辖。我国目前尚未依法设定独立与中立的体育仲裁机构，仲裁裁决只能视为行业的内部决定，不具司法执行力，故在自治管理中做出的处罚和裁决仍具可诉性，或为依私法关系的违约之诉，或为依公法关系的行政诉讼。因此，为完善体育行业的自治管理体系，应尽早依法设立独立与中立的体育仲裁机构。

参考资料：

·Mark James, Sports Law, Palgrave, 2017；

·《国际足联章程》第79条；

· Adam Lewis QC and Jonathan Taylor, Sport: Law and Practice, Third Edition Bloomsbury Professional。

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