但罚款更符合实际(马上评丨罚款不能成“创收”,因为执法不许任性)
更新时间:2022-10-31 23:43:48澎湃特约评论员 蔡斐
近日,国务院办公厅发布《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》。《意见》提出,要建立健全行政裁量权基准制度,规范行使行政裁量权,完善执法程序,强化执法监督,推动严格规范公正文明执法,提高依法行政水平。值得一提的是,《意见》还专门要求,要坚决避免乱罚款,严格禁止以罚款进行创收,严格禁止以罚款数额进行排名或者作为绩效考核的指标。
尽管只是对“严格禁止以罚款进行创收”一笔带过,但是,在不少地方财政吃紧的语境下,这一要求却是给各地明确提了个醒——切莫把罚款当成了创收的手段。
从理论上来说,罚款行为,自然是“当罚则罚”,与“执法创收”没有关联。但是,什么情形该“当”?罚多少算“罚”?这就取决于行政裁量权基准制度的建立健全。一旦基准制度脱离法定的范围、限度、原则,就会给罚款沦为地方创收工具提供可趁之机。
行政裁量基准制度,被称为沟通抽象法律和具体事实之间的一座桥梁,有点类似于“二次立法”。比如,《安全生产法》规定,对因违法行为导致发生生产安全事故的主要负责人,处以2万元以上20万元以下的罚款。那么,在2万到20万如此巨大的一个弹性空间内,究竟是罚款2万?10万?还是20万?需要根据立法意图和执法经验,尤其是实际行为,将裁量的情节和裁量的选择形成可操作的具体制度,否则就很容易出现行政执法该严不严、该宽不宽、畸轻畸重、类案不同罚等现象。
罚多少,取决于实际行为。罚不罚,更是取决于具体的行为。可是,如果没有产生任何违法行为,却收到了罚单,那就是“执法”走向了法治的反面,“为罚而罚”。去年,国务院第八次大督查第五督查组在某地暗访时就发现,部分交警为完成创收任务,对过往货车司机随意罚款、“一刀切”式罚款。暗访画面中,一名货车司机说:“拦下来啥也没说就说出示行驶证驾驶证。我把行驶证驾驶证递给人家,人家给打出一个罚款单,这都习惯了。”无独有偶,《半月谈》杂志去年在北方某县调研发现,当地交通违章罚款一年竟“创收”了3000多万元,撑起了地方一般公共预算收入的1/3。
著名行政法学家韦德曾经说过,“裁量权是行政法的核心问题。”早在2004 年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》就明确提出,“行使自由裁量权应当符合法律目的,排除不相关因素的干扰;所采取的措施和手段应当必要、适当。”这一次,国务院办公厅再次下发行政裁量权基准制度的《意见》,无疑体现了行政机关内部主动控制行政自由裁量权的法律自觉。
下一步,各地各部门应该按照《意见》提出的法制统一、程序公正、公平合理等原则,细化宽泛的立法,增强法律的可操作性,缩小行政裁量的空间,抑制裁量的随意性,将行政执法关进制度的“笼子”,将罚款纳入法治的轨道,而不是偷偷地推向创收的渠道。
(作者蔡斐系西南政法大学教授)
责任编辑:沈彬 图片编辑:沈轲
校对:施鋆
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